לפני כ-5 וחצי שנים מונתה עו"ד מיכל הלפרין לממונה על ההגבלים העסקיים (כיום – הממונה על התחרות). על פניו – מינוי מקצועי וענייני של עו"ד מנוסה וידועה בתחום. בדיעבד הוא התחוור כמינוי שהחטיא את מטרתו, בהנחה כמובן שהמטרה היתה מינוי רגולטור חזק.

לא בטוח שזהו מינוי כושל. הכל תלוי בעיני המתבונן, כמובן. יש כאלו שבוודאי יכתירו את כהונת הלפרין כהצלחה גדולה. למשל, אם אתה יבואן המחזיק בנתח שוק גדול, או רשת מרכולים גדולה או מונופול קמעונאי, בוודאי תברך על כהונה בה הממונה השתדלה בעיקר לא להפריע למונופולים בישראל לשגשג ולהתעצם. במובן זה הלפרין לא רק השתדלה. היא גם מאוד הצליחה.

לעומת זאת, כל אזרח אחר במדינה, לא בהכרח יצטער למשמע הודעת הלפרין בימים האחרונים שבכוונתה להקדים את סיום תפקידה בכחצי שנה, ולפרוש בחודש אוגוסט.

כבר כאשר מונתה הלפרין לתפקיד נשמעו קולות כי מדובר במינוי בעייתי לאור העובדה שעד למינויה היא היתה שותפה באחד ממשרדי עוה"ד הגדולים בישראל, ושם ייצגה במשך שנים מונופולים ותאגידים גדולים, שהיא היתה אמורה לפקח עליהם כממונה על התחרות.

החששות כך נדמה התממשו.

דו"ח מבקר המדינה שפורסם לפני כשבוע מטיח בהלפרין ביקורת נוקבת (תופעה נדירה יחסית אצל מבקר המדינה, שבולט בגישתו הסלחנית והמלטפת לרשויות המדינה ולעומדים בראשה). הפעם, אפילו הרחמן מירושלים הוריד את הכפפות. ולא במקרה. העובדות שמציין המבקר מדברות בעד עצמן ומצטיירות ככתב אישום ציבורי כנגד מי שייצגה את התאגידים הגדולים כעורכת דין פרטית, ולא הפנימה את השינוי שהיה עליה לבצע, עת התמנתה לתפקיד הממשלתי-ציבורי הבכיר.

נזכיר כי רשות התחרות (לשעבר- ההגבלים העסקיים) היא זו שבידה הכלים לצמצם את הריכוזיות במשק, באמצעות הכרזה על מונופולים, הסדרים כובלים וקרטלים, הטלת מגבלות על שחקנים חזקים בשוק, התנגדות למיזוגים הפוגעים בתחרות, הטלת קנסות, ואמצעים נוספים. זהו תפקיד רב עוצמה המשפיע במישרין על מחירי מוצרים בישראל ועל יוקר המחייה בה.

מי שעקב אחר התנהלות הלפרין בתפקידה, יכול היה להיווכח כי גישתה לתפקידה הינה טכנוקרטית. זוהי גישה האומרת – אני לא אעשה דבר שירגיז עלי אנשים, לא אהפוך עולמות, לא אעשה מהפכות. בשביל מה זה טוב? ההישג הגדול שלי הוא בעצם המינוי לתפקיד. אם כך, בוא נשייט בשלווה במי מנוחות אל תום הכהונה, אז אוכל לחזור לשוק הפרטי ולמנף את כהונתי הציבורית.  

זהו מאפיין בולט אצל רבים מבין אלו שנבחרו לתפקידי הרגולטורים הראשיים בישראל (כגון- המפקח על הבנקים, המפקח על הביטוח, הממונה על הגנת הצרכן, ועוד תפקידי מפתח, שבחסות מינויים חלשים, הפכו לתפקידי "שב ואל תעשה").

האישיות הפייסנית, נכונה-לרצות, וחסרת עמוד שדרה של רבים שנבחרו לתפקידים אלו (בוודאי לא כולם, יש מדי פעם טעויות במערכת…), היא ככל הנראה הסיבה שהפוליטיקאים בישראל מעדיפים רגולטורים בלתי-נשכנים-בעליל.

בואו נחזור לדו"ח מבקר המדינה על רשות התחרות. המבקר מזכיר בין השאר, את היד הרכה שנקטה רשות התחרות כלפי היבואנים הבלעדיים, והחלטות שקיבלה בשנים האחרונות וסיכלו אפשרות לתחרות למשל- אישור מכירת מגה ליינות ביתן (חברה בעלת מינוף גבוה וחסרת חוסן פיננסי, אף שסירבה למיזוג דומה עם רמי לוי) ואישור לרכישת Be על ידי שופרסל.

הרשות לא דרשה לקבל מיבואנים העתקי חוזי ההתקשרות שלהם עם היצרנים בחו"ל, אף לא באופן מדגמי, כדי לבחון את תקינות הפרקטיקה שלהם. בנוסף קובע המבקר כי הרשות אינה בוחנת מיוזמתה אם התנהלות יבואן בלעדי עולה לכדי "הסדר כובל", או את השפעת קיומו של יבואן בלעדי על התחרות.

בדו"ח נטען עוד שרשות התחרות אינה עושה די כדי לטפל בריכוזיות הגיאוגרפית – כלומר ברשתות המחזיקות בנתח שוק גדול באזור גיאוגרפי מסוים, באופן שעלול לפגוע בתחרות.

שתי עובדות המובאות בדו"ח, מדברות בעד עצמן: האחת- על פי נתוני OECD ל-2017 מחירי המזון והמשקאות שאינם אלכוהוליים בישראל היו גבוהים בכ-50% מהממוצע באיחוד האירופי וב-37% מהממוצע ב- OECD. השניה- לפי מדד המחירים לצרכן, מחירי המזון (ללא פירות וירקות) עלו ריאלית (כלומר, מעבר לעליית המדד) ב-2% בין השנים 2020-2012 ומחירי הירקות והפירות עלו באותה תקופה ב-17%.

דוגמא מאפיינת בדו"ח לטיפול הרשות ביחס לתאגידים גדולים היתה התנהלותה מול היבואנים הבלעדיים והחזקים-  דיפלומט ושסטוביץ.[1]  בתחילת 2020 פנו גורמים שונים (ביניהם – המכון הישראלי לדמוקרטיה ולובי 99) בדרישה כי תפעל מכח סמכותה ותכריז על דיפלומט ושסטוביץ כעל מונופולים. רשות התחרות דחתה את הבקשות.

הלפרין סברה שהעלות שתידרש מהרשות לטיפול בהכרזה על מונופולים תעלה על התועלת שתביא ההכרזה. לטענתה, ההכרזה היא הצהרתית בלבד, שכן כל מי שמחזיק בנתח שוק הגבוה מ-50% הוא ממילא מונופול, ובכל מקרה בשנים האחרונות הוגשו לא מעט תביעות ייצוגיות נגד מונופולים שאינם מוכרזים. אך ראוי לציין כי בתקופת כהונתה הרשות כלל לא סייעה לתובענות ייצוגיות בנושא תחרות, אף שיכלה לעשות כן מכח סמכויותיה הרחבות. משמע, לא רק שאכיפה ממשלתית נשכנית לא היתה, אלא שגם ניסיונות לאכיפה פרטית, באמצעות תביעות ייצוגיות, סוכלו.

נזכיר כי רשות התחרות לא הכריזה כבר שנים על מונופול בשוק המזון, אף שהכרזה כזו יכולה להצר את צעדי המונופול, להטיל עליו מגבלות ולהגביר האכיפה כלפיו. את כל אלו ביכרה הלפרין שלא לעשות. לשיטתה, תהליך הוכחת קיומו של מונופול דורש משאבים רבים, והיא העדיפה להתרכז באכיפת עבירות על האיסורים לעשיית הסדר כובל ובפעולות נוספות לקידום התחרות.

אלו נימוקים חלשים המנסים להצדיק אי-עשייה. גם המבקר דחה אותם וקבע – "על רשות התחרות להשתמש בכלים שהעניק לה המחוקק לשם הסרת חסמים לקידום התחרות בענף המזון והורדת יוקר המחיה, כמו הכרזה על מונופולים וקבוצת ריכוז ומתן הוראות במקרים מתאימים, כדי לרסן את כוחם".

אין ספק שבישראל יש רגולציה רבה, ואף מוגזמת, שראוי להפחיתה. אך הדבר לא שולל את העובדה שכאשר הרגולטור, דוגמת הממונה על התחרות, מתפקד באורח סלחני ורך כלפי הגורמים המפוקחים, הוא לא רק חוטא לתפקידו, אלא גם מפקיר את הצרכן הישראלי לחסדי תאגידים חזקים. ובשילוב עם תנאי השוק הישראלי שהינו קטן וריכוזי מטבעו, התנהלות ממונה חלש רק מסייעת להעלאת יוקר המחייה בישראל. מי שנוהג כך, פשוט אינו מבין את תפקידו.

יש לקוות שהממונה הבא שייבחר/תיבחר יהיו בעלי תפישת תפקיד שונה, ויבינו כי בידם היכולת לסייע להגברת התחרות ולהביא בכך להורדת יוקר המחייה בישראל.

אבל כפי שהמדינה מתנהלת ומנוהלת, מה הסיכוי שזה יקרה ?